Reiner Eichenberger i Bruno S. Frey

Prevod: Kreadon
Uredništvo: Ankap-tjan
Opšta koordinacija: Bitarh

Preuzmi u pdf
Preuzmi u epub

1. UVOD

Tradicionalne vrste federalizma i decentralizacije imaju
mnogo prednosti u odnosu na centralizaciju, ali imaju i ozbiljne probleme.
U ovom radu predlažemo novu varijantu funkcionalnog federalizma,
koja koristi sve prednosti decentralizacije, ali u isto vreme izbegava
probleme koji joj su svojstveni. Naš koncept, nazvan FPKJ (Funkcionalne, Preklapajuće
i Konkurentne Jurisdikcije) dobro je prilagođen za poboljšanje situacije kako
u razvijenim, tako i u zemljama u razvoju. Ova nova vrsta „konkurentnog“
federalizma, koju predlažemo, može izgledati u mnogo čemu radikalno, ali
ćemo pokazati da je bio uspešan kako u prošlosti, tako i u sadašnjosti. Zato
verujemo da ova ideja zahteva najozbiljniju diskusiju. Dalji sadržaj
ovog članka je strukturiran na sledeći način. U drugom poglavlju diskutujemo
prednosti i mane tradicionalnog federalizma. U trećem poglavlju preciziran je
koncept FPKJ i njegove glavne prednosti. U četvrtom poglavlju predstavljena je
teorijska perspektiva. U petom poglavlju pokazujemo da se neki aspekti
FPKJ mogu pratiti u evropskoj istoriji i relevantni su i danas. Poseban
akcenat je stavljen na specijalne regione u SAD i funkcionalne zajednice u
Švajcarskoj. Dok se u šestom poglavlju diskutuje o mogućnosti izgradnje institucija
FPKJ u Evropi, sedmo je posvećeno primenljivosti ideje FPKJ za zemlje u
razvoju. Poslednjem poglavlju je dodeljena uloga kratkog zaključka.

2. PREDNOSTI I MANE FEDERALIZMA

Ekonomska teorija federalizma daje jedan osnovni i
očigledan rezultat: federalna (tj. decentralizovana) država nadmašuje
centralizovanu u efikasnosti zadovoljavanja potreba građana. Federalni
ustav, koji svojim subjektima (provincijama, pokrajinama,
državama, kantonima ili opštinama) dodeljuje dovoljno širok krug ovlašćenja, posebno u
pitanju poreza, ima tri suštinske prednosti u odnosu na unitarnu
državu:

Prednost br. 1: Fleksibilnija politika. U bilo kom društvu, građani se značajno razlikuju po potrebama za državnim uslugama. Ova razlika u zahtevima ne proizilazi samo iz kulturnih, lokalnih i jezičkih razlika, već postaje i rezultat nejednakih ekonomskih uslova. Poslednje može biti uzrokovano, na primer, usponima i padovima tokom ekonomskog ciklusa i, naravno, specifičnim strukturnim razlikama: u infrastrukturi, nivou nezaposlenosti, industrijskom razvoju itd. Da bi se zadovoljili različiti zahtevi građana za javnim dobrima, trebalo bi sprovoditi politiku diferencijacije i obezbediti diversifikaciju usluga. Najbolje se to rešava na nivou subjekata federacije. Pošto su lokalno izabrani političari bolje informisani o stanju u svom regionu, oni imaju motivaciju da pružaju neophodne usluge u skladu sa zahtevima birača, jer su direktno uključeni u lokalni dnevni red, a njihova ponovna izbornost zavisi od zadovoljenja zahteva birača.[1] Što se tiče unitarnih država, one su sklone sprovođenju jedinstvene politike, nesposobne da fleksibilno reaguje na razliku u lokalnim zahtevima.

Prednost br. 2: Efikasnija politika. Efikasnost sektora javnih dobara je izuzetno važna jer je danas on veoma veliki. Njegova veličina se može definisati na različite načine: kao udeo državnih rashoda u BDP-u, kao udeo zaposlenih u državnoj i opštinskoj službi, kao procenat onih koji zavise od prihoda koje država preraspodeljuje (naknade, socijalno osiguranje, penzioni sistem itd.) i, naravno, kao iznos poreskog opterećenja. U državama organizovanim po federalnom principu, efikasnost ovog sektora raste zahvaljujući najmanje tri mehanizma. Prvo, kompanije i pojedinci nezadovoljni balansom između cene i ponude javnih dobara mogu jednostavno preći u onu jurisdikciju gde im taj balans više odgovara. Ulaz/izlaz pokreće konkurenciju između lokalnih pružalaca javnih dobara, dajući im snažniju motivaciju da budu efikasni. Ovaj mehanizam ne zahteva potpunu mobilnost pojedinaca (naravno, svaki prelazak ima svoju cenu); dovoljno je da izazove čak i malu mobilnost (tako marginalna trgovina na berzi vodi do uspostavljanja nove ravnoteže cena na uobičajenim tržištima robe). Drugim rečima, „prostorna“ konkurencija između jurisdikcija u federaciji izaziva takmičenje među kompanijama koje pružaju privatne proizvode i usluge (Tibu, 1956). Drugo, decentralizacija povećava efikasnost smanjujući cenu informacija za građane. Dobijajući mogućnost da uporede efekte sprovođenja određene politike u svojoj jurisdikciji sa drugim, drugačijim jurisdikcijama, biračima postaje lakše da procene uspešnost sopstvenih vlasti i političara. Takvo poređenje vodi ka „konkurenciji kriterijuma“ (yardstick competition) među lokalnim vlastima (vidi Salmon 1987, 2005, Basley i Case 1995), što ih tera da više vode računa o preferencijama građana. Treće, ova konkurencija se ne manifestuje samo na horizontalnom, već i na vertikalnom nivou, među subjektima različitih nivoa, podstičući državu ka sprovođenju efikasnije politike (Breton 1996, 2005).

—

Prednost br. 3: Više inovacija. U federalnom sistemu, inovacije u sferi pružanja javnih dobara ili oporezivanja mogu se uvesti prvo u onim regionima gde su uslovi za to najpovoljniji. Štaviše, lokalna implementacija je manje rizična, jer će efekat biti ograničen, pa će ga biti lakše posmatrati i kontrolisati. Ako je novina neefikasna – gubitak je mali. Međutim, ako se čini uspešnom, može biti brzo prilagođena od strane drugih jurisdikcija i, na kraju, cele zemlje. Takođe, kako bi se podstakao ovakav „hajekijanski“ proces, potrebno je da sami inovatori na neki način budu nagrađeni. Određivanje toga ko je tačno uticao na sprovođenje politike i njen uspeh (ili neuspeh), lakše je na lokalnom nivou.

Uprkos navedenim prednostima, federacija nije idealan sistem. Ali idealnih sistema nema. Prateći naučnu tradiciju „uporedne analize institucija“, ne treba porediti realni ili pretpostavljeni sistem sa teorijskim optimumom. Umesto toga, treba porediti već postojeće sisteme međusobno. U slučaju federalizma, najispravnije ga je porediti sa unitarnom državom. Posmatrajući to na taj način, možemo izdvojiti četiri ozbiljna problema sa kojima se federacija suočava:

Problem 1: Efekat prelivanja. Prostorne pozitivne i negativne eksterne efekte stvaraju sistematska odstupanja u raspoređivanju javnih dobara i usluga. „Fiskalna jednakost“ (Olson 1969, Oates 1972) nije garantovana: određeni udeo lokalnih javnih dobara konzumiraju stanovnici drugih jurisdikcija, oni koji nisu snosili odgovarajući poreski teret (to će dovesti do deficita dobara), i obrnuto, neke troškove snose članovi spoljnih jurisdikcija (to će dovesti do viška dobara). Ovakav problem pogrešne raspodele dobara se ne može zanemariti. Često se može videti da ovakvo „prelivanje“ postaje jedan od važnih razloga fiskalnih kriza u pojedinim gradovima. Recimo, kulturni objekat kao što je operna kuća može plaćati lokalni poreski obveznici, ali će njome koristiti i stanovnici okolnih delova koji plaćaju poreze drugim budžetima. Pošto ovi efekti prelivanja mogu biti veoma značajni, kao rešenje predlažemo princip: obim jurisdikcije mora odgovarati „geografiji problema”.

Problem 2: Nedovoljna
veličina. U tradicionalnom federalizmu, jurisdikcije su previše male da bi
u potpunosti iskoristile „efekat sticanja prednosti po obimu“. Recimo, nuklearne elektrane ili
fakulteti ne bi mogli efikasno da rade u lokalnoj jurisdikciji (gradu ili
okrugu), jer bi zahtevali prevelike investicije. U okviru
predloga novog federalizma, problem se rešava direktno. Predlažemo da razmotrimo
fleksibilne (funkcionalne) jurisdikcije, koje su u stanju da se adaptiraju i osiguraju
minimalne troškove.

Problem 3: Potreba
za koordinacijom. Često se tvrdi da federalizam čini saradnju
otežanom ili čak nemogućom, ali to je istinito samo delimično. U federacijama
kooperacija između subjekata nastaje sama po sebi, jer donosi
uzajamnu korist. U međuvremenu, problem koordinacije takođe postoji i u unitarnim
državama, naročito kada više ministarstava ima preklapajuće
interese. Na taj način, unitarna država nije ni neophodan, ni
dovoljan uslov za efikasnu kooperaciju.

Problem 4: Redistribucija
prihoda. Tvrdi se da ako lokalna vlast pokušava da oporezuje
bogate radi podrške siromašnima, bogati će odlaziti, a siromašni dolaziti. Na taj
način, u federaciji neće biti moguće održavati politiku redistribucije, dok je u
unitarnoj državi to dostižno. U ovom argumentu postoji deo istine. Međutim,
empirijski podaci pokazuju da federalni sistem dozvoljava
mogućnost značajne redistribucije prihoda (Gold 1991, Ashworth,
Heindels i Schmolders 2002). Jedan od primera je Švajcarska, gde dvadeset šest (delimično
veoma malih) kantona, koji uključuju oko 3000 opština, ukupno imaju porez na
prihode i kapital veći od 80%. Iako svaki kanton ima pravo da sprovodi sopstvenu poresku
politiku, svi kantoni se oslanjaju na progresivno oporezivanje i značajnu
redistribuciju prihoda (Kirchgässner and Pommerehne 1996, Feld 1999). Štaviše, postoji  značajna redistribucija
između bogatih i siromašnih kantona. Ipak, problem redistribucije,
koji se javlja u federalnim sistemima, mora se shvatiti ozbiljno. U svetlu
naše vizije novog federalizma, smatramo da je to jedna od funkcija za
koju je nacionalna država odgovarajuća jurisdikcija.

3. NFFJ: PREKO TRADICIONALNOG FEDERALIZMA.

Subjekti federacije o kojima će ovde biti reči nazivaju se
FPKJ, na osnovu njihove četiri ključne karakteristike:

• F –
  Funkcionalne, to jest njihova oblast odgovornosti se proteže na one
  oblasti koje odgovaraju njihovim funkcijama.
• P – Preklapajuće,
  to jest, u zavisnosti od zadataka, odgovarajući upravni jedinci
  protežu se na različite geografske oblasti.
• K –
  Konkurentne, to jest, građani i/ili zajednice mogu birati kojoj
  upravnoj jedinici pripadaju, i poseduju politička prava za to, kako bi
  izrazili svoja preferencije putem zahteva ili na referendumu.
• J –
  Jurisдикcije, to jest, one koje poseduju državne karakteristike, drugim rečima,
  one koje imaju pravo prisile, i, naročito, pravo naplaćivanja poreza.

Ove funkcionalne, preklapajuće,
konkurentne jurisdikcije čine federalni sistem upravljanja koji
nije nametnut odozgo, već nastaje odozdo kao odgovor na preferencije
građana. Da bi ovo postalo stvarnost, potrebna je „peta sloboda“,
vrsta dopune četiri osnovne ekonomske slobode (Indeks ekonomske slobode). Dovoljna je samo mogućnost stvaranja i postojanja
FPKJ.

Takav predlog bi zahtevao ustavno rešenje (Frey 1983, Mueller 1996), koje bi
garantovalo da pojava FPKJ nije blokirana postojećim jurisdikcijama, kao što su
njihovi direktni konkurenti ili organi vlasti višeg nivoa. Svaki
građanin i zajednica moraju imati pravo da se direktno obrate Evropskom
suduncu, ako se podižu barijere za konkurenciju između vlada.
Evropski ustav treba da daje najnižim političkim jedinicama (opštinama)
takvu stepen nezavisnosti da one mogu formirati FPKJ. Građani moraju
dobiti pravo da formiraju FPKJ putem osnivanja inicijativnih grupa, koje
će podržavati političke aktere i pokretati referendume. Sami FPKJ
moraju imati pravo naplaćivanja poreza za finansiranje javnih usluga koje pružaju.

Koncept FPKJ je zasnovan na teorijskim predstavama ekonomske teorije federalizma. Ipak, on podrazumeva potpuno drugačije sisteme upravljanja, različite od onih koji su ranije razmatrani u okviru ove teorije. Iako ekonomska istorija federalizma (Oates 1991, ili druga istraživanja na ovu temu u jesenjem izdanju časopisa 
«Journal of Economic Perspectives» iz 1997. godine) analizira ponašanje određenih političkih subjekata na različitim nivoima državne strukture, FPKJ nastaju kao odgovor na „geografiju problema”.[2]

Sada uporedimo FPKJ i njena četiri glavna elementa sa postojećim federalnim institucijama i teorijskim konceptima, izdvajajući sličnosti, razlike i prednosti FPKJ.

1. Osnovne karakteristike

Funkcije

Svako javno dobro koje se pruža u određenom geografskom području mora biti finansirano od strane ljudi koji žive u tom području, odnosno ne bi smestao da dolazi do efekta prelivanja. Takav poredak će omogućiti različitim političkim jedinicama da udovolje željama građana, ili, preciznije, njihovim zahtevima. Radi smanjenja troškova, ove jedinice će biti primorane da koriste pozitivne efekte sticanja stajašnjosti. Pošto se ušteda na efektu sticanja stajašnjosti za različite funkcije značajno razlikuje (na primer, za škole, policiju, bolnice, elektrane ili odbranu), to daje dodatni razlog za formiranje upravnih jedinica različitih veličina, ali sa malim brojem jedinstvenih funkcija. Ova ideja je ključna za obezbeđivanje fiskalne jednakosti, kao što je prikazano kod Olsona (1969) i Outsa (1972). Činjenica da veličinu upravnih jedinica određuju unutrašnji faktori – to je ključna komponenta ideje FDPJ. Štaviše, teorija fiskalne jednakosti nije previše zabrinuta time kako se tačno donose odluke unutar funkcionalne jedinice. Proces proizvodnje dobara ili nije definisan, ili se pretpostavlja da mobilnost građana (ili kompanija, što se retko naglašava) automatski primorava FDPJ da brine o preferencijama pojedinaca. Ovakva kritika je primenljiva i na sličan koncept „fiskalnog federalizma“, ili „glasanja nogama“ (Tibu, 1956). Ovaj mehanizam određivanja preferencija omogućava relativno efikasnim pružaocima usluga da rastu, dok neefikasnim – da sužavaju svoju klijentelu. U takvom modelu federalizma političke jurisdikcije su date egzogeno, nose mnoštvo funkcija i ne preklapaju se, a politički proces isporuke dobara nije definisan. Mi, naprotiv, stavljamo fokus na neophodnost proučavanja ovog procesa. Prema radu Epple i Zelenitz (1981), mogućnost slobodnog ulaska i izlaska smatra se nedovoljnom za eliminisanje izvlačenja rente od strane vlada. Pojedinci moraju imati mogućnost da izraze svoje mišljenje putem glasanja. Bjukanenovski „klubovi“ (Buchanan 1965, Sandler i Tschirhart 1980) su slični FDPJ, jer njihove veličine endogeno zavise od troškova i koristi koje ostvaruju njihovi klijenti.

Preklapanje

FOCUs mogu se preklapati u dva aspekta: (a) dve ili više FOCU-a, koja imaju istu funkciju, mogu se geografski preklapati (na primer, u jednoj oblasti može postojati nekoliko različitih FOCU-a škola); (b) mogu se preklapati FOCU-i koji imaju različite funkcije. Moguće je postojanje oba tipa preklapanja, međutim, ustavnom odlukom preklapanja FOCU-a mogu se svesti samo na drugi tip, u suprotnom to može izazvati problem bezbednika (vidi takođe Vanberg 2000). Obično se pojedinac ili politička zajednica odnose na nekoliko FOCU-a istovremeno. Različitim FOCU-ima nije potrebna stroga povezanost fizičkih granica. Takođe, FOCU ne zahteva teritorijalni monopol. U tom smislu, koncept FOCU je sličan Bjukonenovim „klubovima“, koji se takođe mogu preklapati, ali se potpuno razlikuje od arhaičnog nacionalizma sa njegovom borbom za delove teritorije. FOCU se razlikuje i od federalizma, negirajući princip nepovratnosti jurisdikcija.

Konkurencija

FOCU poseduje dva mehanizma koja podstiču političare da brinu o potrebama članova jurisdikcije: mogućnost izlaska iz jurisdikcije pokreće efekat nalik tržišnoj konkurenciji (Hirschman 1970), a pravo glasa – političku konkurenciju (Mueller 2003). Treba primetiti da je fizička migracija samo jedna opcija izlaska. Često,        članstvo u konkretnom FOCU-u (Functional Overlapping and Competing Unit Singular, odnosno jedinstveni predstavnik neke klase FOCU-a) može se prekinuti bez promene lokacije. Izlazak nije ograničen samo na pojedince ili firme: kao što smo ranije rekli, političke zajednice kao celina ili njihovi delovi takođe mogu izabrati ovu opciju. Štaviše, izlazak može biti kako potpuni, tako i delimični. U poslednjem slučaju, fizičko lice ili zajednica učestvuje samo u ograničenom setu interakcija sa FOCU-om. Takva fleksibilna podešavanja izlaska čine „glasanje nogama“ ozbiljnim odvraćajućim faktorom za političare.

„Sekesija“, odnosno izlazak jurisdikcija, poput država ili oblasti, iz sastava države, razmatra se u akademskoj literaturi kao efikasan mehanizam kontrole i ograničavanja moći centra (Zarkovic Bookman 1992, Drèze 1993, Backhaus i Doering 2004). Sekesija se navodi kao važna komponenta budućeg Evropskog Ustava (Buchanan 1991, European Constitutional Group 1993). Pravo na secesiju jasno kontrastira sa dominantnim stavovima u nacionalnim državama, pa čak i federacijama, gde je slično strogo zabranjeno i često suzbavljeno upotrebom vojne sile, kao što je bio slučaj tokom Građanskog rata u SAD 1861–1865, Sonderbund rata u Švajcarskoj 1847, ili, bliže našem vremenu, tokom rata u Katangi (1960–1963), Biafri (1967–70), Bangladešu (1970–71) i, sasvim nedavno, u bivšoj Jugoslaviji.

Da bi FPKJ pokretao mehanizam konkurencije između vlada, mogućnost izlaska mora biti ograničena u najmanjoj meri. Pri tome, ulaz ne mora biti besplatan. Kao što je opisano za odnose pojedinaca i Buekenenove „klubove“, jurisdikcija može zahtevati naknadu za ulazak u FOKUS i korišćenje usluga koje on pruža. Ranije pristupali članovi FOKUSA moraju demokratski utvrditi cenu ulaska. „Besplatnost“ mobilnosti je ovde umanjena, jer se eksterni efekti prelaska sada internalizuju. Napominjemo da FPKJ ne može ograničavati mogućnost ulaska administrativnim regulacijama, poput urbanističkog zoniranja. Eksplicitne, otvoreno deklarisane cene ulaska zameniće skrivene regulacije koje podižu cene zemljišta i kirije. Često postavljano pitanje eksploatatorskog karaktera rente i ograničavanja mobilnosti zbog nje otpada u FPKJ usled pritiska na cene zbog konkurencije. Štaviše, otvoreno objavljene cene ulaska daju FPKJ mogućnost da se bori kako za već postojeće, tako i za potencijalne klijente.

Međutim, jedna opcija izlaska nije dovoljna da bi se naterale državne strukture da deluju efikasno. Stoga, konkurenciju treba podstaći i političkim merama. Građani moraju imati mogućnost da direktno biraju šefa FPKJ, kao i pravo da pokrenu referendum o najhitnijim pitanjima. Takvi demokratski instituti poznati su po svojoj sposobnosti da efikasnije zadovoljavaju preferencije pojedinaca (o izborima vidi Downs 1957, Mueller

2003; o referendumima Frey 1994, Frey i Stutzer 2001, Feld i Kirchgässner 2001, Feld i Matsusaka 2003).

Jurisdikcije

FOKUS je demokratska vladina jedinica koja ima vlast nad građanima i poseduje mogućnost naplaćivanja poreza. S obzirom na to da su moguća dva tipa preklapanja jurisdikcija, mogu se izdvojiti i dva varijanta članstva: (a) članom nastupa najmanja politička zajednica (po pravilu, zajednica), i svi njeni učesnici automatski postaju građani onog FPKJ-a kojem zajednica pripada. U tom slučaju, pojedinac može napustiti FPKJ samo fizičkim preseljenjem. (b) Pojedinci mogu slobodno birati kojem konkretnom FOKUSU žele da pripadaju, i, kao njegovi građani, da im se pokoravaju. Takav sistem FPKJ-a može u izvesnom smislu biti „ne-dobrovoljan“, ako polazimo od toga da će osoba biti obavezna da pripada nekom FOKUSU koji obavlja specifičnu funkciju, na primer, školskom FOKUSU, kao i da plaća poreze (kao analogiju se može navesti zdravstveno osiguranje, koje je obavezno u većini zemalja, ali pojedinci mogu birati svoju osiguravajuću kuću). Građani takvog školskog FOKUSA mogu odlučiti da svi moraju plaćati poreze kako bi se finansirala ta ista škola, bez obzira na to da li njihovi konkretni članovi imaju decu ili ne. Radi zaštite FPKJ-a koji pružaju usluge koje zahtevaju značajnu redistribuciju, može se uvesti regulacija od strane centralne vlade, kako, na primer, građani bez dece ne bi mogli da se pridružuju fiktivnim „školskim FPKJ-ovima“, koji ne pružaju obrazovne usluge, ali zauzvrat ne prikupljaju ni poreze za to. Ovde se vidi razlika između Bjukenonovskih klubova i FPKJ-a, jer su prvi uvek dobrovoljni, dok u drugom slučaju članstvo može biti i obavezno.

FPKJ, nastupajući kao jurisdikcije, pružaju te ili druge usluge, ali ih ne moraju nužno sami proizvoditi, imajući mogućnost da ih angažuju spoljne saradnike (outsourcing), ako to daje bolji rezultat. Naravno, savremeni outsourcing javnih usluga nas sam po sebi ne vodi ka FPKJ-u. Poslednji je povezan samo sa proizvodnjom usluga, dok se FPKJ obično koncentriše na njihovom pružanju, a takođe se kontroliše putem demokratskih mehanizama. FPKJ se takođe razlikuje od postojećih funkcionalnih i preklapajućih institucija, poput specijalnih administrativnih oblasti (Zweckverbände, kako ih nazivaju u nemačkom govornim zemljama). Takve institucije nemaju „državnu“ moć, već su samo oblik administrativne podele. Ovde ne odgovaraju ni različite vrste korporacija i zajednica, pošto one nemaju mogućnost naplaćivanja poreza, pa se oslanjaju isključivo na uplate.

2. Prednosti FPKJ-a.

Zbog svoje četiri najvažnije karakteristike, FPKJ se povoljno razlikuje od tradicionalnih oblika federalizma. S jedne strane, vlada ima i motivaciju i mogućnost da zadovolji različita interesovanja pojedinaca. Pošto se FOKUS po svojoj prirodi fokusira na konkretan zadatak, građani raspolažu pouzdanijim informacijama o njegovom radu, i njima je lakše da ga porede po efikasnosti sa drugim vladama. Kako je većina troškova i javnih dobara ograničena malim geografskim područjem, po svemu sudeći, i većina FPKJ-a će biti prilično mala po teritorijalnom obuhvatu, što građanima takođe olakšava procenu njihovog rada. Pošto se jurisdikcije preklapaju, korisnicima je zgodno da prelaze iz jedne u drugu, što je ne samo važno za pružaoce usluga pri usklađivanju sa zahtevima pojedinaca, već podstiče i same pojedince da budu informisaniji u politici (Eichenberger i Serna 1996).

S druge strane, FPKJ su sposobni da pružaju javne usluge po nižoj ceni, jer mehanizam njihovog formiranja eliminiše problem prelivanja i omogućava uštede zahvaljujući efektu st규모. Kada se koristi od određene aktivnosti neraskidivo šire na velike teritorije, i pritom dolazi do smanjenja troškova, optimalna veličina odgovarajućeg FOKUSA može biti nekoliko zajednica, nekoliko nacija, ili čak čitava Evropa u celini. Primer može poslužiti usluga odbrane od spoljnog agresora, kada će odgovarajući FOKUS verovatno biti proširen na celu Evropu (pa čak i izvan Evropske unije). Takvo prilagođavanje optimalnoj veličini zaista postoji u stvarnosti, što demonstrira iskustvo Švajcarske. Zajednice su putem referenduma odlučivale žele li da se pridruže novom kantonu Jura, osnovanom 1978, a 1993. godine zajednice Laufentala su rešavale pitanje prelaska u kanton Bazela umesto Berne. Zajednice takođe veoma često putem referenduma menjaju i svoju pripadnost okruzima (federalni nivo ispod kantona). To znači da birači smatraju novu veličinu jurisdikcije i novi set usluga poželjnijim. Slične prakse postoje u vezi sa specijalnim distriktima SAD.

Specijalizacija na jednoj ili nekoliko funkcija dovodi do smanjenja troškova usled prednosti podele rada. Pošto FPKJ sami naplaćuju poreze za finansiranje svog delovanja, to podstiče na štednju. I obrnuto, u JVUCS (Jurisdikcijama Svih Usluga Odmah), koje dobijaju finansiranje ne direktno, već iz viših budžeta, nedostatak fiskalne jednakosti podstiče političare na lobiranje za naduvavanje fondova, što dovodi do širenja državnih troškova. Motivacija za štednju u FOKUSU podstiče njegove upravljače da traže pružaoce usluga sa najnižom cenom. Pošto su FPKJ više tržišno orijentisani nego JVUCS, oni obezbeđuju smanjenje veličine javnog sektora. Ali to nije nalik modernim praksama trenutne privatizacije, koje obično nemaju efekta na osnovne motive u radu vlada, i zato se često smenjuju povratkom ka prekomernoj regulaciji i renacionalizaciji. Naprotiv, u sistemu FPKJ privatizacija ima endogeni i održiv karakter, jer se motivacija političara kardinalno menja.

Pretnja da bi nezadovoljni građani i zajednice izašli iz FOKUSA, kao i korist od pridruživanja novih članova, motivišu na uzimanje u obzir individualnih preferencija i efikasno pružanje javnih dobara. Još jedna prednost FPKJ je otvaranje ulaza u kartel političara („classe politique“) za kompetentne stručnjake sa strane. Dok u JUVUS političari obično postaju osobe koje poseduju široko i nespecijalizovano znanje, u FPKJ uspeh postiču ljudi sa temeljnim znanjem u konkretnoj oblasti (recimo, u školskom obrazovanju ili prikupljanju smeća).

FPKJ ne samo da omogućava građanima da zamene jednog pružalaca usluga drugim, već i povećava mobilnost političara. U prekograničnim FPKJ političarima će biti dozvoljeno da pružaju usluge u nekoliko zemalja odjednom. Ovo se značajno razlikuje od trenutnih regulativa koje zabranjuju ovakve prakse. U FPKJ je takođe mnogo verovatnije, u poređenju sa uobičajenim teritorijalnim jurisdikcijama, dopuštanje stranaca i institucionalnih pružalaca na političko tržište (o korisnim efektima otvorenosti političkog tržišta pogledati Eichenberger 2003, Eichenberger i Frey 2002). Mnogima možda neće odgovarati ideja dopuštanja strancima i stranim konsultantskim kompanijama direktnog uticaja na politiku JUVUS, ali protiv sličnih praksi za FPKJ obično nemaju ništa protiv. Primeri mogu biti FPKJ specijalizovane za snabdevanje vodom i kanalizacione usluge, kojima upravljaju međunarodne korporacije odgovarajućeg profila.

Pravo na stvaranje FPKJ pomaže u rešavanju poteškoća povezanih sa zahtevima fundamentalista. Politički pokreti fokusirani na jedan problem (etnos, religija, životna sredina itd.) više neće morati da teže sticanju pune državne vlasti, već će moći da se koncentrišu na onim aspektima koji ih zaista zanimaju. Etnička grupa sada može da se ne odvaja potpuno od države, već da izabere konkretnu FPKJ koja zadovoljava njihove privatne preferencije. Južni Tirolčani, na primer, nezadovoljni dominacijom italijanskog jezika koju nameće italijanska država, ne moraju zahtevati punu kulturnu autonomiju, već jednostavno mogu stvoriti odgovarajuću FPKJ. Takva delimična secesija (recimo, samo u pitanjima etničke politike) ne dovodi do pojave trgovinskih barijera koje često prate nastanak novonastalih JUVUS. FPKJ je federalizam uz očuvanje zajedničkog tržišta (vidi Qian i Weingast 1997).

Federalizovana mreža, sastavljena od FPKJ, definitivno utiče
na ulogu nacionalnih država. One će izgubiti svoja trenutna ovlašćenja tamo gde
ne zadovoljavaju preferencije građana, ili tamo gde su njihovi troškovi veći
od troškova FPKJ. Pri tome, što je važno, uvođenje FPKJ ne teži ukidanju nacija
kao takvih, već obezbeđuje multinacionalne i, naprotiv, subnacionalne
alternative tamo gde postoji zahtev građana. Nacionalne države
će postojati u onom obliku i meri u kojoj to bude zadovoljavalo interese
glasača.

4. FPKJ U PERSPEKTIVI.

Naš pristup je strogo orijentisan na proces. Nije moguće, a ni
potrebno je pokušavati pogoditi u kojim razmerama FPKJ može zameniti moderne
oblike pružanja javnih usluga, i kako konkretno organizovati
postojanje tih struktura. Unutrašnja organizacija konkretnog FOKUSA nalazi se
potpuno u nadležnosti zajednica i pojedinaca koji će odlučiti da stvore takvu
jurisdikciju. Ipak, sasvim je realno definisati uslove u kojima će FPKJ
nastati i efikasno obavljati svoje zadatke. U tom smislu, naš pristup
je sličan logici ustavnih ekonomista, koji postavljaju zadatak projektovanja
logike procesa, bez preciznog definisanja rezultata (Buchanan i Tullock 1962,
Mueller 1996).

Jedan uslov je principijalan za ispravan rad
FPKJ: garancija političke i ekonomske konkurencije. To znači otvorenost i
slobodu tržišta, konkretizovane u „četiri slobode“ – slobodnog
kretanja ljudi, robe, usluga i kapitala – sve to mora biti pod zaštitom.
U isto vreme, politička tržišta FPKJ moraju biti konkurentna, što znači da
moraju biti garantovana ljudska prava i osnovna demokratska prava. Tu je
uključeno i pravo ljudi da koriste direktnu demokratiju kao instrument.

Kao i države, FPKJ će po svojoj prirodi težiti da podgrave bilo kakvu konkurenciju, prateći svoje komercijalne interese, pokušavajući da izgrade kartele ili monopole. To zahteva postojanje „nadzornog odbora za konkurenciju“, odgovornog za poštovanje pravila. Ovaj organ će takođe regulisati granice cena ulaznih doprinosa i izlaznih penala. Previsoka cena će štetiti mobilnosti. Pravilno uređeno određivanje cena sprečiće eksploataciju redistributivne politike FPKJ od strane pojedinih pojedinaca. Regulacije mogu biti potrebne i za efikasno pružanje javnih dobara od strane FPKJ (Vanberg 2000), kao što je ranije prikazano, u slučaju sa školskim FPKJ. U takvim slučajevima, obavezno članstvo u FOKSU, sa fiksiranim minimalnim nivoom pružanih usluga, može se pokazati privlačnim. Organ nadzora nad konkurencijom mora biti opremljen neophodnim ovlašćenjima za reagovanje kada se neka od takvih regulacija prekrši. Ovlašćenja ovom nivou moraju biti dodeljena ustavnim rešenjem na nacionalnom nivou (još bolje – međunarodnom). Međutim, bila bi greška poveriti monitoring konkurencije među FPKJ lokalnim nacionalnim birokratskim organima, budući da su oni zainteresovani za ograničavanje FPKJ. Naprotiv, takvi organi treba da budu nezavisni. Moguće rešenje može biti ustavni sud (kao Evropski sud u Evropskoj uniji). Iako se čak i takvi instituti po pravilu u svojim odlukama naginju ka nacionalnim, pre nego regionalnim ili lokalnim interesima, oni, kao što iskustvo pokazuje, mnogo su manje pristrasni od nacionalnih političkih institucija.

U svetlu žestokog otpora sa kojim će se funkcionalne jurisdikcije suočiti, one će moći da se pojave samo uz ispunjenje dva uslova:

1. Stvaranje i upravljanje FPKJ mora biti ustavno garantovano pravo – peta sloboda, kako je mi preferiramo nazivati. Samo tek osnovani politički subjekti moraju imati pravo da deluju kao jurisdikcije sa (ograničenim) pravom prinude. Mogućnost naplaćivanja poreza za finansiranje konkretne usluge ključna je za efikasnost sistema. Međutim, ovo pravo će moći da osporavaju drugi politički subjekti sa kojima će se FPKJ morati takmičiti za poresku bazu.

Principijalno je da zajednice (minimalni nivo političke subjektivnosti) i pojedinci imaju pravo da osnivaju FPKJ. Međutim, u zavisnosti od specifičnosti njihovih funkcija, članstvo u njima može biti ograničeno. To je, na primer, sasvim moguće za zatvorene školske FOKS-ove, ali za dobra kojima je teže ograničiti pristup, kao što su, na primer, prečišćavanje otpadnih voda ili lokalna policija, prirodni potrošač je zajednica u celini. Važno je razumeti da se odluka o tome kojoj klasu pripada određena funkcija može ostaviti na lokalnom nivou. Takve odluke nije potrebno iznositi na evropski nivo.

2. Postojeća politička učenja ne smeju sprečavati pojavu FPKJ. Posebno je važno da politička učenja višeg nivoa na odgovarajući način smanje poreze onim građanima koji se pridruže konkretnom FOKSu ili različitim FPKJ-ima koji pružaju „državne“ usluge. Organ za nadzor nad konkurencijom treba da primora postojeće političke subjekte da otvoreno i precizno informišu o visini naknada za svoje usluge. Ovi „poreski cenovnici“ omogućiće balansiranje nivoa oporezivanja građana koji će odbiti usluge tradicionalnih političkih institucija i umesto toga pridružiti se tek nastalim FPKJ-ima. Nastupajuća želja država da deklarišu previše niske stope naknada, kako bi time smanjile nivo pretpostavljenih poreskih olakšica za članove FPKJ-a, može se obuzdati zahtevom da se navedene stope primenjuju ne samo za olakšice građanima koji izlaze iz jurisdikcije, već i za one koji ostaju, kao i za one koji se pridružuju. Takvo pravilo će stvoriti konkurentno političko tržište. Potencijalno postojanje FPKJ-a dovoljno je da natera državne strukture svih nivoa da uzmu u obzir stvarnu cenu svojih usluga. Ipak, treba razumeti da će postojeća politička učenja koristiti sve moguće političke metode za ograničavanje pojave novih konkurenata. Uloga „nadzornog organa u sferi konkurencije“ biće značajna, a rad – neizvestan. Čini nam se da je ustavni sud prilično prikladan u ulozi institucije koja je po svojoj prirodi odgovarajuća. On se takođe može osloniti na nadležnosti revizorskog organa (računa, odnosno „Rechnungshof“), radi kontrole visine naknada. Ovaj institut poseduje svu neophodnu nadležnost u ovim pitanjima, koja se već dugo uzalud troši, jer preporuke revizora obično imaju preporučen, neobavezujući karakter, a donosioci odluka ih najčešće ignorišu.

5. FPKJ U BUDUĆNOSTI I U PROŠLOSTI

1. Buduće mogućnosti

Postoji širok spektar problema koji se mogu uspešno rešiti putem FPKJ sistema. Primer iz prakse – očuvanje reda i mira na jezeru Konstanc (koje se nalazi na granici dve nemačke savezne države, dva švajcarska kantona i jedne austrijske države), što uključuje regulaciju saobraćaja, zaštitu životne sredine, suzbijanje krivičnih dela i sprečavanje različitih vrsta nesreća. Čisto formalno, različite jedinice lokalne policije nemaju pravo da direktno sarađuju i pomažu jedni drugima, pa čak ni da razmenjuju informacije. Prvo bi trebalo da se konsultuju sa ministarstvima odgovornim za policijske organe, koja bi, sa svoje strane, obavestila odgovarajuće organe savezne vlade, koji bi tada odlučivali o međusobnoj saradnji. Samim tim, takva formalna procedura je u većini slučajeva neverovatno opterećujuća i oduzima ogromnu količinu vremena. U stvarnosti se gorenavedeni problemi rešavaju direktnom interakcijom lokalnih inspektora i policijskih službenika. Međutim, ove prakse su van zakona i uglavnom zavise od čisto ličnih odnosa (koji mogu biti i dobri i loši). FOKUS, orijentisan na obezbeđivanje reda na jezeru, mogao bi da demonstrira pragmatičan, problemima orijentisan pristup u okviru zakona, čime bi u potpunosti odgovorio samoj suštini evropskog duha.

FPKJ se ne svodi samo na slične lokalne probleme, već su sposobni da rešavaju zadatke na nacionalnom ili čak većem nivou. Kao primer uzmimo Elzas. Ostajući deo Francuske u svim ostalim odnosima, on bi mogao „delimično izaći“, ulaskom u nemački sistem socijalnog osiguranja ili srednjeg obrazovanja (sa nemačkim kao primarnim jezikom), ili bi se, recimo, mogao pridružiti univerzitetskom FOKUSU koji čine švajcarski univerzitet Bazel i nemački univerziteti Frajburg i Karlsrue. Zapravo, prvi koraci ka stvaranju takvog univerzitetskog FOKUSA se već preduzimaju. Ali ovi pokušaji su u suprotnosti sa statusom regiona navedenim u Maastrichtkom sporazumu (ili bilo gde drugde), barem zato što jedan od njegovih učesnika (Univerzitet u Bazelu) ne nalazi se u Evropskoj uniji. Drugi primer je predlog Drèzea (1993) u vezi sa ostrvom Korsika. On smatra da ostrvo treba da formira poseban, nezavisan region od Evrope, jer njegovo stanovništvo nije zadovoljno time što je deo Francuske. Međutim, najverovatnije, većina Koroza nije nezadovoljna Francuskom samo delimično. Može se pretpostaviti da bi jedan ili više FPKJ bio najbolje rešenje za ovaj slučaj; oni bi se mogli fokusirati, recimo, na etničke ili jezičke questões, ili se baviti samo ekonomskim problemima ostrva. Takav sistem bi omogućio Koroze da delimično izađu iz jurisdikcije Francuske, umesto konačnog raskida. Što se tiče nadnacionalnog nivoa, ovde su važne oblasti za primenu FPKJ turizam i transportni sistem, posebno železnice. Lako je primetiti da, uprkos članstvu u Evropskoj uniji, eksploatacija železnica nije dovoljno koordinisana da bi se moglo iskoristiti ušteda usled efekta obima. Stvaranje FOKUSA bi lako ispravilo situaciju.

2. Istorijski i
postojeći prethodnici

Evropska zajednica je nastala kao FOKUS,
usmeren na uspostavljanje slobode trgovine u Evropi i od samog početka
je bila u konkurenciji sa drugim trgovinskim zonama, naročito sa Severnom
Amerikom, Japanom i Evropskom asocijacijom slobodne trgovine. Uspeh ove
organizacije privukao je u njene redove praktično sve zemlje Evrope. Ali ulaz nije bio
besplatan – svaka zemlja je morala da plati svoju cenu. Svaka je morala (sa
određenim nijansama) da pristane na acquis
communautaire („zajedničko vlasništvo“) – zajednički pravni regulativ, a
takođe i da plaća svoj udeo u troškovima Zajednice, koji su, u većini slučajeva,
služili zadacima redistribucije. U mnogim aspektima u Evropi deluju
proto-FPKJ, koji se bave pitanjima primene prava, obrazovanja, životne sredine, transporta, kulture ili sporta, međutim, njima nije data mogućnost da postanu
autonomne formacije sa mogućnošću oporezivanja.

Mnogi od ovih funkcionalnih jedinica
nisu povezani sa teritorijom Evropske unije. Neki su manji po veličini (uglavnom se oni tiču nacionalno-etničkih pitanja), neki su veći. Neke
istočnoevropske zemlje, kao i Švajcarska, koje nisu članice
Evropske unije, definitivno su potpuno uključene u evropsku kulturu, sistem obrazovanja,
kao i u kriminalno okruženje. FPKJ, po svojoj prirodi, izloženoj u ovom članku,
mogu se jednostavno pojaviti na osnovu starih veza i u tradiciji najbolje
evropske misli.

Postoje dve zemlje gde postoje funkcionalne, preklapajuće
i konkurentne jurisdikcije (mada one u svim slučajevima ne ispunjavaju sve
kriterijume izložene iznad).

Sjedinjene Američke Države

Važnu ulogu u sistemu američkog federalizma igraju vladina
izdanja sa jedinstvenom funkcijom, takozvani „specijalni distrikti“ (ACIR
1982, 1987, Foster 1996, Nuun and Schoedel 1997). Njihov broj je značajno porastao u poslednje vreme, od
1967. do 1972. godine za 30,4 procenta, a od 1972. do 1984. godine za 19,7 procenata, u oba
slučaja brže od bilo kog drugog oblika jurisdikcije (Zax 1988). Postoje kako odvojeni
i demokratski upravljani, tako i „zavisni“ oblici distrikata (na primer, kreirani
za zaštitu od požara, ili za organizaciju odmora i park zona). Empirijska
istraživanja pokazuju da su upravo prvi znatno efikasniji (Mehay
1984). Za razliku od jurisdikcija opšte namene, takva specijalizovana izdanja
sposobna su da kompetentno ostvare uštede kroz ekonomiju obima. Dok se u školskim
kampusima kako se povećava veličina smanjuju i ukupni troškovi, u
jurisdikcijama opšte namene takav efekat se ne dešava, jer druge
funkcije koje vrše ove jurisdikcije, naprotiv, imaju negativne
efekte obima. Pri tome, biraoci kako jurisdikcija raste, takođe gube
kontrolu nad izabranim političarima (Zax 1989).

Potvrđuje se
i naša druga važna primedba – antagonizam postojećih jurisdikcija prema
specijalnim distriktima. 18 država je ograničilo pravo stvaranja novih
opštinskih jedinica u blizini već postojećih, isključivo radi
sprečavanja narušavanja monopolske primene postojećih opštinskih
statuta (ACIR 1982, Zax 1988: 81); u drugim državama postoje drugi
oblici ograničenja, na primer, minimalni prag po broju stanovnika za
stvaranje nove opštinske jedinice (Nelson 1990). Empirijska
istraživanja pokazuju da barijere koje uvode LAFCO (Komisija za stvaranje
lokalnih agencija) dovode do smanjenja relativne efikasnosti lokalnih
administracija (Di Lorenzo 1981, Deno and Mehay 1985), kao i da guraju nagore
troškove lokalnih vlasti (Martin and Wagner 1978).

Švajcarska

Mnogi švajcarski kantoni sadrže strukture koje su u mnogim aspektima slične funkcionalnim, preklapajućim se konkurentskim jurisdikcijama. U kantonu Cirih (sa populacijom iznad 1,2 miliona), postoji 171 teritorijalna zajednica, od kojih svaka, za svoju račun, ima u svom sastavu od tri do šest nezavisno upravljanih organizacija, organizovanih na principima direktne demokratije sa konkretnim zadacima, koje za to naplaćuju svoj porez na lični dohodak: pored zajednica opšte namene, postoje, na primer, zajednice orijentisane na pružanje usluga osnovne škole, dok se druge bave srednjom školom, a izdvajaju se i zajednice tri različite crkve. Svaka od ovih vladinih jedinica ima potpuno različite poreske stope. Štaviše, postoji ogroman broj takozvanih „građanskih zajednica“ (Zivilgemeinden), koje se bave pitanjima vodosnabdevanja, električne energije, TV antena itd., a kojima građani upravljaju direktno, ali se finansiraju iz doprinosa korisnika. Takve zajednice se često preklapaju sa političkim jedinicama koje se nalaze u susedstvu. Konačno, treba pomenuti i 174 funkcionalne jedinice (Zweckverbände, kako ih precizno nazivaju u nemačkom govornim zemljama), u kojima kao članovi nastupaju cele zajednice, a ne pojedinci. Ovi Zweckverbände su odgovorni za prečišćavanje vode i tačke za preradu otpada, groblja, bolnice i urbanističko planiranje. Kanton Cirih nije jedini kanton sa različitim tipovima funkcionalnih zajednica. Slične strukture postoje u kantonima Glarus i Turgau (u vezi sa poslednjim pogledati Casella and Frey 1992). Činjeni su brojni pokušaji da se suzbije ova raznolikost funkcionalnih zajednica, obično inicirani od strane kantonalne birokratije i političara. Srećom, ovi pokušaji su gotovo uvek propadali, jer je stanovništvo obično zadovoljno kvalitetom pružanih usluga. Primer Švajcarske – koju gotovo jednoglasno smatraju zemljom izuzetno dobro organizovanom i administriranom – demonstracija je toga da mnoštvo preklapajućih funkcionalnih jurisdikcija pod demokratskom upravom nije samo maštanje teoretičara, već sistem koji savršeno funkcioniše u stvarnosti.

Decentralizovane
i preklapajuće političke formacije oduvek su bile važan deo
evropske istorije. Vredi pomenuti, recimo, žestoku konkurenciju između
jurisdikcija unutar Svetog rimskog carstva germanskog naroda, posebno na
teritoriji današnje Italije i Nemačke. Mnogo ovih jurisdikcija bilo je
minijaturnih dimenzija. Mnogi naučnici i istraživači pripisuju uspon
Evrope upravo ovoj raznolikosti i takmičenju između državnih
formacija u pitanjima tehničkih, ekonomskih i kulturnih inovacija (vidi,
na primer, Hayek 1960, Jones 1981, Weede 1993 and Baumol and Baumol 1994, koji,
inače, daje zanimljiv opis toga kako je sličan sistem išao u korist
Volfganga Amadeja Mocarta). Iako je Kina u mnogim aspektima bila razvijenija,
njeno prevladavanje je završeno formiranjem centralizovanog kineskog carstva
(Pak 1995, Rosenberg and Birdzell 1986). Ujedinjenje Italije i Nemačke u 19.
vekove, često posmatrano kao veliki korak napred, u velikoj meri je zaustavilo taj
konkurentni pokretački faktor i dovelo do žestokog sukoba između
nacionalnih država.[3] Neke male države
su izbegle ujedinjenje; Luksemburg, Monako, San Marino i Švajcarska ostali su
politički nezavisni, a njihovo bogatstvo je u isto vreme samo poraslo.

Naravno,
gore pomenuta obrazovanja nisu bila FPKJ u ovde opisanom značenju, ali su se slične
crte sa FPKJ manifestovale u njihovoj konkurenciji međusobnoj za radnu snagu i
kapital (uključujući i kulturni). Međutim, istorija nam donosi i primere
jurisdikcija koje su najsličnije FPKJ, i što je posebno važno – u multikulturalnim
i pluralističkim društvima (Kyriacou 2004, Coakley 2003). Na primer, problemi,
povezani sa visokim etničkim i religijskim različitしま u Poljskoj (na njenoj
teritoriji živeli su  katolici, protestanti i
Jevreji), bili su barem delimično prevaziđeni kroz obrazovanje jurisdikcija prema
tom deljenju, a ne geografski (Rhode 1960, Haumann 1991). Izuzetno
uspešna Hanzeatska unija, koja je cvitala od 12. do 16. veka, uključivala je gradove Lubeck,
Bremen i Keln (današnja Nemačka), Štetin i Gdansk (današnja Poljska), Königsberg
(današnja Rusija), Rigu, Revel i Derpt (na teritoriji današnjih
Baltičkih republika), Groningen i Deventer (današnja Holandija); štaviše, London (u Engleskoj), Brug i Antverpen (Belgija) i Novgorod (Rusija) imali su
status Handelskontore ili partnera. To je bilo u čistom obliku
funkcionalno vladino obrazovanje, koje je svojim članovima obezbeđivalo trgovačka
pravila i infrastrukturu, ali bilo snažno geografski raspršeno.

6. FPKJ I EVROPA

Proširenje EU, u svom savremenom obliku, rešava deo starih
problema, stvarajući, međutim, nebrojeno nove. Kako se širi, raste
nejednakost kako između članica EU, tako i između članica EU i njihovih suseda duž
pomerajuće se spoljne granice. Pretpostavljena integracija Turske, na primer,
učinila bi susede Evropske unije Gruziju, Armeniju, Iran, Irak i Siriju.

Postoji nekoliko razloga zašto je jednostavno nemoguće u potpunosti
integrisati sve trenutne susede EU, a još manje nove susede, bez
promene čitavog koncepta i institucija Evropske unije:

(1) Smanjujući potencijal pune integracije.
Ekonomska i institucionalna rupa na spoljnoj granici čini malo verovatnim da će granične zemlje uspeti u dogovorenom roku da ispune sve neophodne uslove koji prethode ulasku u EU[4].
Pretpostavlja se da zemlje kandidati moraju imati stabilnu demokratiju, funkcionalnu tržišnu ekonomiju, poštovati vladavinu prava, priznati odgovarajuće standarde ljudskih prava i zaštite manjina, i, što je najvažnije, u potpunosti prihvatiti obaveze člana EU, što uključuje posvećenost njegovim političkim i ekonomskim ciljevima. To podrazumeva bezuslovno prihvatanje „acquis communautaire“. Ovaj korpus zakona Evropske unije već je dostigao značajnu veličinu i sadrži više od 16 000 stranica teksta.

(2) Preopterećen sistem
redistribucije. Izuzetno je malo verovatno da će sadašnji članovi
Evropske unije dobrovoljno dozvoliti još siromašnijim zemljama kandidatima za članstvo podrazumevanu slobodu kretanja radne snage u Evrozoni, a još manje pristup sistemu redistribucije, čiji su najvažniji delovi Common Agricultural Policy (Zajednička poljoprivredna politika) i Structural Funds (Strukturni fondovi). Pritisak koji uzrokuje razlika između prihoda već integrisanih članica i zemalja kandidata biće još veoma dugo veliki (vidi Carius, Homeyer and Baer 2000).

(3) Rastući deficit
demokratije. Proširenje ni na koji način ne pomaže u glavnom problemu EU –
deficitu demokratije. Naprotiv, ono samo pogoršava situaciju. Bez neophodnih
fundamentalnih institucionalnih reformi, proces usklađivanja delovanja između
zemalja članica postaje u sve većoj EU sve zamršeniji i složeniji, a
obaveze i odgovornost – sve nejasniji. Tako, sve primetnije
postaje smanjenje uticaja građana na politički proces i drift ka samovolji
sa strane vodećih organa EU. Povećanje broja zemalja članica
sa sve različitijim preferencijama stanovništva zahtevaće uvođenje
novog mehanizma donošenja odluka u Savetu Evropske unije i Evropskoj komisiji. Bez takvih
strukturnih promena postoji veliki rizik od političkog pat ตำm ili stagnacije, jer
će otpor građana širenju i produbljivanju veza u Evropskoj uniji
rastetati.

Kako će Evropska unija odgovoriti na ove izazove? Najverovatniji scenario događaja već se vidi kao moguć. Pregovori će se rastegnuti na mnogo duži period nego što bi to same zemlje kandidatkinje želele. Formalni uslovi pristupanja ostaće na snazi, ali će period „adaptacije“ biti ozbiljno produžen. Što je najvažnije, slobodno kretanje radne snage će sigurno biti blokirano od strane trenutnih članica EU, dok će novoprimljene članice tražiti ograničenja slobode kretanja robe, usluga i kapitala. Na taj način, veći deo prepreka biće rešen samo na formalnom nivou – stvarni ekonomski zadaci integracije ostaće nerešeni.

Ako se razlika u prihodima na granici bude povećavala, problem migracija će postajati sve jači. Ogromni ekonomski neskladi $i$ odstupanja od ravnoteže stvoriće mogućnosti za intervencionizam i rentijeraško ponašanje među političarima, što će, sa svoje strane, dovesti do protekcionizma, stagnacije i korupcije.

U isto vreme, politička struktura Evropske unije se neće promeniti na fundamentalan način – biće kalibrisana politička težina zemalja u pitanjima procedura donošenja odluka, kao i ublaženi uslovi jednoglasnosti i kvalifikovane većine. Na kraju, sve diskusije o deficitu demokratije biće ugašene kako ne bi ometale rad na proširenju EU. U celini, takav scenario događaja predviđa „pokušaj probijanja kroz haos“, umesto širokog razmatranja problema.

Koncept FPKJ nudi potpuno drugačiji pristup. Zemlje koje žele da budu više integrisane u život Evropske unije moraju imati mogućnost formiranja zajedničkih FPKJ sa nekim ili svim članicama EU. To im, na taj način, omogućava da uđu u sistem samo delimično, ne prihvatajući acquis communautaire odjednom. FPKJ bi stoga trebalo da se pojavljuju zahvaljujući sporazumima između partnerskih zemalja, a ne da budu spušteni odozgo. Postepeni razvoj integrisanih zemalja (uključujući i to kao rezultat ovih fleksibilnih sporazuma) pružiće im mogućnost stvaranja FPKJ sa sve većim brojem zemalja, pripremajući time teren za potpunu integraciju. Različita konfiguracija FPKJ je pre poželjna karakteristika integracije nego opterećujuća mana. To je nešto mnogo više od jednostavnog predloga o „višeslojnoj“ integraciji nekih „izabranih“ zemalja u „jezgro Evrope“ (kao što je nedavno predložio Fischer, ministar spoljnih poslova Nemačke), ili od posebnih sporazuma, poput Šengenskog i Ekonomskog i monetarnog saveza (EMU), u koje nije potrebno da stupaju sve zemlje EU.

A. Fleksibilno proširenje i produbljivanje

FPKJ omogućava „prilagođavanje integracije figuri“. To se drastično razlikuje od acquis communautaire, odnosno integracije pod jednakim uslovima. Pomoću FPKJ, zemlje i regioni će moći da uspostave kooperaciju na različitim nivoima u onim odnosima gde to vide kao prioritet, i odustati od saradnje tamo gde im to ne donosi korist. Međutim, postoje tri razloga zbog kojih FPKJ mogu dovesti do ne manje integracije nego acquis communautaire. Prvo, smanjenje cene integracije za građane prilikom uvođenja FPKJ povećati će potražnju za njom, a demokratski zahtev građana za integracijom povećati će efikasnost procesa. Drugo, zahvaljujući FPKJ, pitanje integracije više neće biti postavljano kao „sve ili ništa“. Zemlje koje ne mogu brzo da uvedu acquis communautaire integrišu se sa FPKJ bolje nego bez njih. Treće, u pojedinim oblastima određeni FOKUS može obezbediti čak i dublju integraciju od acquis.

Svakako, diferencirana integracija nije nova kao koncept. Savremena procedura integracije takođe uključuje određenu raznolikost, naročito različite periode adaptacije. Međutim, takav pristup se vidi kao odstupanje od norme acquis i pre kao neželjivo izuzeće. To ne omogućava ni dublju integraciju u konkretnim funkcionalnim pitanjima, niti mogućnost da novi članovi EU biraju različit stepen integracije sa različitim starim članovima EU. Delimična integracija se već dogodila u okviru EEE (Evropskog ekonomskog prostora) sa zemljama kao što su Norveška, Island, Lihtenštajn i Švajcarska, putem različitih bilateralnih sporazuma. Ali koncept prekogranične političke i policijske saradnje ide mnogo dalje od zamisli o delimičnoj integraciji putem ugovora. On obezbeđuje zajedničku upravu za sve učesnike. Proširenje prava političke saradnje ojačalo bi zajednički identitet i obezbedilo pouzdan temelj za solidarnost svih učesnika.

B. Višeslojna integracija

Prekogranična politička i policijska saradnja sposobna je da nastane na bilo kom nivou upravljanja. Primenjeno na evrointegraciju, mogu se izdvojiti tri tipa prekogranične političke i policijske saradnje:

(a) prekogranična politička i policijska saradnja formirana od strane svih članica EU i nekih drugih zemalja.

Evropska unija i njeni susedi imaju zajednički interes u borbi protiv transnacionalne mafijačke aktivnosti. Danas se ovaj problem rešava čisto tehnokratski, preko Europola i Interpola, sa izuzetno ograničenim uspehom. Policijski FOKUS, zasnovan na zemljama uključenim u saradnju, obezbedio bi efikasniju borbu protiv mafije, jer bi njegovo finansiranje zavisilo od efikasnosti rada. Ovaj FOKUS bi mogao fleksibilnije da upravlja policijskim resursima, raspoređujući ih tamo gde su najpotrebniji. U međuvremenu, u EU ne postoje nikakvi objedinjeni policijski formacije, čak ni u vidu specijalnih jedinica. Takav policijski FOKUS bi obezbedio mnogo dublju integraciju unutar EU nego što ona trenutno postoji.

(b) prekogranična politička i policijska saradnja formirana od strane nekih članica EU i nekih drugih zemalja.

Kao primer može se navesti uzajamni sporazum o tehničkim normama za robu i usluge. U okviru postojećih sporazuma, trgovina između zemalja EU i ostalih zemalja je izuzetno otežana, jer različite norme na obe strane granice ne omogućavaju njihovo istovremeno poštovanje – na primer, princip „Cassis de Dijon“, koji važi samo u EU. Međutim, u okviru trenutnog proširenja, njegova primena na susedne zemlje EU je principijelno nemoguća, jer u nekim zemljama članicama postoje grupe specijalnih interesa koje će pretrpeti gubitke od povećanja slobode trgovine, pa će stoga protiviti ovom procesu. U okviru rešenja koje predlažemo, takve članice EU mogu delimično integrisati svoje ekonomije sa pojedinim zemljama putem stvaranja zajedničkog FOKUSA, usmerenog na uzajamno uvođenje normi. Skoro je sigurno da bi takav FOKUS uspeo ne samo da podstakne strane ka uzajamnom uspostavljanju normi, već i da obezbedi takvu institucionalnu strukturu koja garantuje da norme partnerskih zemalja zadovoljavaju određene razumna standarda i da ih proizvođači istovremeno stvarno poštuju. Na taj način, ovaj FOKUS bi postao nešto poput „specijalne vlade“, zauzete kreiranjem, kontrolom i uzajamnom primenom normi. To će omogućiti svim članicama FOKUSA da ostvare bezuslovnu korist od njihove komparativne prednosti u okviru međunarodne trgovine, čak i ako bi potpuna integracija na bazi acquis communautaire ispostavila se nemogućom.

(c) FPKJU, formirane od strane opštinskih jedinica i regiona nekih članica EU i nekih drugih zemalja.

To je potpuno novi oblik prekogranične kooperacije. Kao primer koji ilustruje potrebu za njom, razmotrimo pogoršanje uslova životne sredine u nekoj oblasti, na primer, zagađenje vode. Nekoliko lokalnih organa uprave u različitim zemljama, recimo u Finskoj, Estoniji i Rusiji, moglo bi da osnuje FOKUS orijentisan na zaštitu životne sredine. Vlada takvog FOKUSA bi se izborila demokratski od strane stanovnika uključenih teritorijalnih zajednica. FOKUS bi bio odgovoran za kvalitet vode, utvrđivao norme i standarde neophodne za izvršenje i naplaćivao poreze potrebne za obavljanje tih zadataka. Ruski opštinski organi mogli bi da uspostave više ekološke standarde nego u celoj ostatku zemlje. Institucionalna usklađenost je korisna i zajednicama u Estoniji i Finskoj, jer uklanja negativni efekat prelivanja povezan sa emisijama ruske strane.

Svakako, FPKJ nisu namenjeni samo integraciji novih zemalja, već omogućavaju i fleksibilno produbljivanje integracije među postojećim članicama EU. Shodno tome, postojeći poredak punog prihvatanja u EU može se u određenoj meri olakšati, jer će zemlje koje traže mogućnosti za kooperaciju dobiti novi, efikasan institucionalni instrument (koji se značajno razlikuje od postojećih instrumenata opisanih u programima INTERREG, vidi Jensen and Richardson 2001, European Commission 2001).

V. Prihvatanje izazova

Korišćenje FPKJ omogućiće rešavanje tri ključna problema koji se javljaju prilikom proširenja EU:

(1) Problem spoljnih granica.
Ekspanzija Evropske unije moći će imati diferenciran karakter, jer će fleksibilnost FPKJ smanjiti očigledan jaz između država članica i suseda. Tome će doprineti dva puta: prvo, zemlja koja još nije spremna da prihvati acquis, ipak će moći da uđe u EU delimično, tj. samo po pitanjima određenih funkcija i zadataka. To će podržati i ubrzati integraciju potencijalnih budućih članica. Delimično proširenje će povući dublje promene geografije Unije nego savremeni pristup „sve ili ništa“. Drugo, institucionalni razvoj delimično integrisanih zemalja biće brži. Zajednički FPKJ EU i njenih suseda biće idealni za uvođenje demokratske kulture u obližnje zemlje, jer će stanovnici tih zemalja biti uključeni i aktivno učestvovati u radu razvijenih institucija demokratije.

(2) Preraspodele prihoda. FPKJ će smanjiti broj problema povezanih sa preraspodelom dobara na dva načina. Prvo, opšta potražnja za subvencijama u trenutnim zemljama članicama opasti će, jer će se u okviru FPKJ saradnja moći fokusirati na one oblasti u kojima kooperacija daje najveći efekat. Zemlje 신청iteljice neće biti obavezne da postignu sporazum u onim pitanjima gde su njihovi interesi u korišćenju FPKJ neznatni ili potpuno negativni, kada će morati da prihvate acquis communautaire. To će drastično smanjiti njihovu potrebu za kompenzacijama.

Drugo, sasvim je verovatan scenario u kojem će potpuno ulazak nekih ili bilo kojih novih zemalja u Uniju biti blokiran od strane onih učesnica koje će snositi gubitke zbog pojave novih pravaca preraspodele finansijskih tokova. Pristup FPKJ će omogućiti konkretnim zemljama da kreiraju preraspodelne FOKUSE koji su prihvatljivi za sve postojeće članice EU.

(3) Struktura donošenja odluka u EU i deficit demokratije. Oni članovi Evropske unije koji će biti protiv delimičnog prihvatanja novih učesnika dobiće mogućnost da ne koriste svoje pravo veta u procesu odlučivanja, već jednostavno da ne ulaze u neke od sporazuma. Proces donošenja odluka neće zahtevati strukturne promene. U isto vreme, opšti deficit demokratije u EU moći će biti prevaziđen, jer su FPKJ zasnovani na efikasnim demokratskim principima.

7. FPKJ I RAZVIJENE ZEMLJE

Koncept FPKJ nije namenjen samo razvijenim zemljama. On će podjednako uspešno odgovarati i razvojnim zemljama čiji je glavni problem nekvalitetni instituti.

1. Previše ili premalo države.

Ekonomska rast u mnogim razvojnim zemljama je otežan prekomernom dominacijom države. Ona je sklona intervenciji i svakodnevnoj regulaciji skoro svake aktivnosti. Sam državni sektor, po pravilu, zauzima veliki udeo u ekonomiji i obezbeđuje veliki udeo radnih mesta van poljoprivredne sfere. Administracija je sklona većoj birokratizaciji nego u industrijskim zemljama. Široko rasprostranjena su korupcija, rentijersko ponašanje i neefikasnost. Ova kombinacija intervencionizma i birokratije potiskuje investicije i inovacije u privatnom sektoru, čineći veličinu državnog sektora očigledno suvišnom.

U isto vreme, mnoge vlade nisu sposobne da kvalitetno obavljaju funkcije neophodne za brz ekonomski rast. Najvažniji faktor je nedovoljna zaštita prava svojine. Investitori se suočavaju sa visokim nivoom neizvesnosti, pa stoga nisu skloni dugoročnim investicijama. Umesto koncentracije na produktivnu delatnost, investitori troše resurse na traženje zamena za imovinska prava koja su u deficitu.

Ali režimi vladavine u zemljama u razvoju su takođe neadekvatni u još jednom smislu. Previše često države su potpuno gluve na zahteve stanovnika, pokazujući pritom oštar paternalizam ili čak diktaturu. Ako se zahtevi građana, posebno stanovnika prestonice, još uvek mogu uzeti u obzir kako bi se izbegli nemiri, preferencije seljaka se potpuno ignorišu. Iako se u nazivima mnogih zemalja trećeg sveta pojavljuje naziv „federacija“, veći deo problema lokalnog karaktera se nikako ne rešava, naprotiv, centralna vlada aktivno suzbija lokalnu inicijativu i bilo kakvu funkcionalnu samoorganizaciju građana.

Ovo gura zemlje u razvoju u paradoksalnu situaciju – one istovremeno doživljavaju i višak (u vidu intervencionizma) i nedostatak (u vidu ignorisanja lokalnih problema) države. Koncept FPKJ može prevazići ovu neproduktivnu situaciju, jer omogućava velikom broju jurisdikcija, zasnovanih na lokalnoj demokratskoj samoorganizaciji, da biraju svoje vlade i spreče ih da evoluiraju u birokratiju koja ometa život. Svakako, koncept FPKJ se značajno razlikuje od trenutnih planova razvoja ovih država. Zanimljivo je primetiti da većina literature o ekonomskom razvoju ne obraća pažnju na samu strukturu države. Neuspesi države se savesno beleže, ali se recepti za popravku situacije ne nude. Jednostavno se nadati da će u budućnosti doći „ispravni političari“ – to je neopravdani optimizam. Sistem upravljanja se poboljšava kada se promene institucionalne uslove. Upravo na to je FPKJ usmeren. Jurisdikcije ovog tipa formiraju se u skladu sa „geografijom“ problema, kada građani žele da se suoče sa onim poteškoćama sa kojima se direktno susreću.

Mogućnost prikupljanja poreza na lokalnom nivou, kao što je bitna komponenta FPKJ, mora pokazati efikasnost i u zemljama u razvoju. Svaki put kada centralizovana država raspoređuje sredstva koncentrisana u svojim rukama (kao što je slučaj u „federacijama“ trećeg sveta), niži nivoi postaju zavisni od milostinji odozgo, zbog čega se iskrivljuje motivacija tih organa, pa se gubi sva potencijalna korist od decentralizacije kao takve. U takvim uslovima ona često ne donosi posebne prednosti. U sistemu gde se svi oslanjaju na centar, lokalne administracije se ne ponašaju odgovorno u pitanjima finansijskih troškova. One radije povećavaju troškove pod pretpostavkom (obično opravdanom) da će im centar pomoći ako počnu da imaju problema. Nasuprot tome, pošto je u FPKJ oporezivanje lokalno, građani direktno snose teret lošeg upravljanja, tako da administracije imaju podsticaj da poštuju budžetska ograničenja i budu finansijski odgovorne.

2. Prednosti FPKJ za zemlje u razvoju.

FPKJ pružaju značajne prednosti u poređenju sa postojećim oblicima vladavine u zemljama u razvoju:

A) One sprečavaju pokušaje centralne vlade da monopolizuje politiku, sprečavajući ekonomsku stagnaciju i štiteći građane od ugnjetavanja. FPKJ daju snagu ljudima da deluju odozdo. Efikasne lokalne administracije postaju održive jer preuzimaju deo funkcija centralne vlade i mogu same naplaćivati poreze za finansiranje svog delovanja.

B) FPKJ omogućavaju kombinovanje različitih oblika političkih pravila. Oni mešaju ne samo federalizam sa demokratijom (tj. pravo na izlaz i pravo glasa), već i moderne stilove upravljanja sa tradicionalnim, poput saveta starijih. Vremenom provereni lokalni načini javnog donošenja odluka nisu potčinjeni, već se nastavljaju koristiti u onim oblastima gde su dokazali svoju efikasnost.

V) FPKO rešava „osnovnu organizacionu dilemu“ između otvorene politike i decentralizovanog razvoja na lokalnom nivou: „… jedno od neophodnih (ali daleko od dovoljnih) uslova za zemlju u razvoju – to je izolacija političara zabeleženih pitanjima razvoja od razornog dejstva korumpiranih šema, i njihova mogućnost da koriste tržišne mehanizme (…) protiv neizbežnih kaprica grupnog predatorstva“ (Bardhan 1993, str. 46). Upravo je FPKO sposobno da obezbedi takvu izolaciju, predviđajući mogućnost stvaranja posebnih, orijentisanih na razvoj, FPKO, koji će raditi prema zakonima tržišta i političke konkurencije.

G) FPKO se nosi i sa drugom „osnovnom dilemom upravljanja“ (Montignola i dr. 1995, str. 54-55). Država mora biti dovoljno „snažna“ da štiti zakonita prava, naročito prava vlasništva, što je preduslov ekonomskog rasta. Istovremeno, država mora biti dovoljno „slaba“ u smislu eksploatacije građana pomoću, na primer, eksproprijacija ili pljačkaških poreza. FPKO nisu sposobni da se bave sličnim avanturama, jer je svaki FOKUS fokusiran na samofinansiranje i može bankrotirati ako njegovi članovi odluče da iz njega izađu. U sistemu FPKO, pojedinci i kompanije ne pate od monopola i ugnjetavanja države, jer se mogu obratiti njenim zamenama.

D) Orjentisanost na proizvodnju lokalnih javnih dobara i efikasna policentrična organizacija. Ovaj aspekt se često ignoriše u akademskoj literaturi.

E) Fiskalna decentralizacija smanjuje volatilnost makroekonomskih pokazatelja (na primer, u pitanjima državnog duga ili rasta prihoda).

Ž) Koncept FPKO omogućava prevazilaženje besmislenog suprotstavljanja „Država vs tržište“, uk cliché-iranog u okviru radova o zemljama u razvoju. Koncept FPKO oštro prekida veze sa akademskom tradicijom u ranijoj literaturi, koja je centralno mesto davala snažnoj i koordinisanoj državi sa funkcionalnim birokratskim aparatom, koji bi negovao i podržavao ekonomski rast. Ona se udaljava i od drugog novokomponovanog trenda da se u uspehu razvoja vidi isključivo zasluga slobodnog tržišta i privatne svojine. Obe paradigme zaboravljaju ulogu lokalne vlasti i decentralizacije, što je izuzetno važno za dosledan ekonomski rast.

3. Kontraargumenti

Mnogi ljudi mogu smatrati ideju o uvođenju FPKJ-a za razvoj siromašnih zemalja previše optimističnom i naivnom, jer ignoriše specifične uslove, o kojima smo ranije upozoravali. Pokušaćemo da opovrgnemo tri najrasprostranjenija prigovora:

1. „FPKJ neće odgovarati zemljama bez bilo kakve tradicije federalizma ili demokratije”. Ovaj argument se poziva na istoriju je netačan na nivou činjenica. Predkolonijalni politički sistemi u zemljama u razvoju karakterisali su različiti oblici samoupravljanja, koji, naravno, nisu mnogo ličili na demokratiju kakvu poznajemo. Ostaci takvih tradicija postoje i danas, ali je u velikoj meri čitav stari politički sistem uništen od strane autoritarnih kolonijalnih administracija. Postkolonijalne vlade su težile da u svojim rukama koncentrišu što više vlasti i dosledno su uništavale tradicionalne lokalne poretke.

2. „Demokratija jednostavno ne
odgovara zemljama u razvoju“. Takav „kulturološki“ stav
podrazumeva da razlika između ljudi trećeg sveta i Zapada čini ceo sistem
nespojivim sa njihovim načinom života, obično implicirajući potrebu za autoritarnijom
vladavinom. Popularno je pretpostavka da su ljudi u takvim državama lenji
i neinicijativni da bi stvorili demokratiju. Međutim, kada pristupimo problemu sa
tačke gledišta ekonomske nauke, videćemo suprotno. Nedostatak discipline i
inicijative je posledica, a ne uzrok institucionalnog zaostajanja. Tri
tipa empirijskih posmatranja potvrđuju ovaj stav: (1) Empirijski podaci
potvrđuju da u meri u kojoj je lokalna samouprava uspela da se
očuva, ona često dobro funkcioniše i čak je sposobna da rešava složene zadatke distribucije resursa
koji su u javnom vlasništvu (Wade 1988, Ostrom 1990, Ostrom i dr. 1993). (2) Kada pojedinci u zemljama u razvoju
dobiju mogućnost da skinu okove birokratije i državnih
ograničenja, oni postaju preduzimljivi i aktivni. Ovaj efekat bez
izuzetka se sreće u svim zemljama trećeg sveta, ali je najbolje bio
demonstrovano od strane de Sota u Peruu (1989), gde je empirijski potvrdio
neverovatnu motivaciju i prisustvo preduzetničkog duha na crnom i
sivoj tržišti među ljudima koji se pritom ponašaju pesimistično i pasivno u
„belim“, regulisanim sektorima ekonomije. (3) Čak i eksperimenti sa takvim
ekstremnim oblicima demokratije, kao što su referendumi, pokazuju uspešno
rešavanje složenih problema, naravno, kada to nisu obični plebiscti o
poverenju diktatoru (Rourke i dr. 1992). Kada se ljudi u
zemljama u razvoju shvataju ozbiljno, oni počinju ozbiljno da se bave
političkom aktivnošću (u vezi sa Africom, npr. Chazon 1994; Meksiko, vidi Oberreuter and Weiland 1994).

3. „FPKJ će povećati nejednakost”. Mnogi su uvereni da je samo centralizovani sistem sposoban da podstiče jednakost, dok federalni čini bogate bogatijim, a siromašne siromašnijim. Navodno su centralne vlade najbolje prilagođene za „ravnomerno” obezbeđivanje javnih dobara. Zapravo, postoje velike razlike u javnim dobrima koja centralna vlada pruža u različitim regionima zemlje – Ostrom i dr. (1993, str. 211) čak govore o „mitu o jednakosti”. Obično su u takvim državama privilegovani stanovnici prestonice, naročito putem subvencija za hranu, dok su siromašniji stanovnici ruralnih područja opterećeni teškim porezima. FPKJ obnavljaju neophodnu ravnotežu, jer se u njihovoj osnovi nalazi decentralizovano donošenje odluka, koje omogućava razvoj ljudskih i prirodnih resursa kako na regionalnom, tako i na lokalnom nivou.

8. Zaključak

Naš koncept funkcionalnih, preklapajućih i konkurentnih jurisdikcija predstavlja radikalnu alternativu savremenim oblicima upravljanja u razvijenim i u razvoju zemljama. Međutim, ideja FPKJ nije povezana ni sa jednim konkretnim ideološkim programom (osim očigledne pretpostavke da je zadatak politike da zadovolji interese građana), i ne nudi nikakva idealna, jednostavna ili gotova rešenja. Ali ne nudi ni rešenja tipa „sve ili ništa”. To može delovati šokantno ili iznenađujuće, ali njena implementacija je sasvim moguća u korak po korak režimu. Korist od ove ideje postaje očigledna čak i pri delimičnoj, lokalnoj implementaciji. Međutim, to ne znači da se FPKJ pojavljuju sami od sebe. Čak i u dobro funkcionišućim konkurentskim političkim sistemima, opasnost da politički establishment u ovoj ideji vidi pretnju svojoj moći je izuzetno velika, što znači da će pokušati da blokira ili barem diskredituje ceo koncept. Stoga postoji potreba za otvorenom i ozbiljnom diskusijom o našem predlogu, kako bi prednosti sistema postale opštepoznate i prihvaćene od strane stanovništva. Demokratske države imaju sve mogućnosti da učine FPKJ stvarnošću, na odgovoran način prepisujući svoje konstitucije.

IZVORI

Advisory Commission on Intergovernmental Relations
(ACIR) (1982). State and local roles in the federal system. Report A-88.
Washington D.C.: US Government Printing Office.

Advisory Commission on Intergovernmental Relations
(ACIR) (1987). The Organization of Local Public Economies. Report A-109.
Washington D.C.: US Government Printing Office.

Ashworth, John, Bruno Heyndels i Carine Smolders
(2002). Redistribucija kao lokalno javno dobro: Empirijsko testiranje za flamanske
opštine. Kyklos 55: 27-56.

Backhaus, Jürgen G. i Detmar Doering (2004). Politička
ekonomija secesije – Zbirka izvora. Zürich: Neue Zürcher
Zeitung Publishing.

Bardhan, Pranab (1993). Simpozijum o demokratiji i
razvoju. Journal of Economic Perspectives 7: 45-49.

Besley, Timothy i Anne Case (1995). Ponašanje
aktuelnih nosilaca mandata: traženje glasova, utvrđivanje poreza i konkurencija po merilima, American
Economic Review, 85: 25-45.

Baumol, William J. i Hilda Baumol (1992). O
ekonomiji muzičkog komponovanja u Mocartovom Beču, Journal of Cultural
Economics, 18. 171-198.

Breton, Albert (1996). Konkurentne vlade.
Ekonomska teorija politike i javnih finansija, New York: Cambridge
University Press.

Breton, Albert (2005). Modelovanje vertikalne
konkurencije. U ovom tomu

Buchanan, James i Gordon Tullock (1962). Kalkulus
saglasnosti. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Buchanan, James M. (1965). Ekonomska teorija
klubova, Economica, 32: 1-14.

Buchanan, James M. (1991). Američka perspektiva
na ustavnu priliku Evrope, Cato Journal 10: 619-629.

Cameron, Fraser (1998). Priprema za
proširenje: Politika i institucionalna reforma u EU. Brussels: European
Commission Directorate General IA.Wehner, Burkhard (1992). Nacionalna država,
solidarna država i efikasna država. Nove državne granice za nove tipove država. Darmstadt:
Wissenschaftliche Buchgesellschaft.

Carius, Alexander, Ingmar von Hohmeyer i Stefani
Bär (2000). Istočno proširenje Evropske unije i ekološka
politika: Izazovi, očekivanja, brzina i fleksibilnost. U: Katharia Holzinger
i Peter Knoepfel (ur.): Ekološka politika u Evropskoj uniji
promenljive geometrije? Izazov sledećeg proširenja. Basel: Helbing
und Lichtenhahn: 141-180.

Casella, Alessandra i Frey, Bruno S. (1992).
Federalizam i klubovi: Ka
ekonomskoj teoriji preklapajućih političkih nadležnosti, European Economic
Review, 36: 639-646.

Center for Economic Policy Research (CEPR) (1993).
Razumevanje suberanidarnosti: Koliko centralizacije za Evropu? London:
CEPR.

Centre for Economic Policy Research (CEPR) (1995).
Fleksibilna integracija. Ka efikasnijoj i demokratskijoj Evropi. London:
CEPR.

Chazon, Naomi (1994). Između liberalizma i
statizma: Afričke političke kulture i demokratija. U: Larry Diamond (ur.), Politička
kultura i demokratija u zemljama u razvoju. Boulder: Lynne Rienner:
59-97.

Coakley, John (ur.) (2003). Teritorijalno
upravljanje etničkim konfliktima (2. izdanje). London: Frank Cass.

de Soto, Hernando (1989). Drugi put:
Nevidljiva revolucija u Trećem svetu. New York: Harper and Row.

Dehousse, Renaud (ur.) (1998). Sve veća
unija? Istočno proširenje u perspektivi. Baden-Baden: Nomos.

Deno, Kevin T. i Stephen L. Mehay (1985).
Institucionalna ograničenja u formiranju lokalnih nadležnosti, Public Finance
Quarterly, 13: 450-463.

DiLorenzo, Thomas J. (1981). Specijalni distrikti i
lokalne javne usluge, Public Finance Quarterly, 9: 353- 367.

Downs, Anthony (1957). Ekonomska teorija
demokratije. New York: Harper and Row.

Drèze, Jacques (1993). Regioni Evrope:
izvodljiv status, o kojem treba raspraviti, Economic Policy, 17: 266-307.

Eichenberger, Reiner (2003). „Ka evropskom
tržištu dobre politike. Predlog političko-ekonomske reforme”. Jahrbuch für
Neue Politische Ökonomie 22: 221-237.

Eichenberger, Reiner i Angel Serna (1996).
Nasumične greške, prljave informacije i politika, Public Choice, 86:
137-156.

Eichenberger, Reiner i Bruno S. Frey (2002).
Demokratsko upravljanje za globalizovani svet. Kyklos 55: 265-287.

Epple, Dennis i Allan Zelenitz (1981). Implikacije
konkurencije među nadležnostima: Da li Tieboutu treba politika? Journal
of Political Economy, 89: 1197-1217.

European Constitutional Group (1993). Predlog
za evropski ustav. London.

Evropska komisija (2001). Vodič za spajanje INTERREG i Tacis finansiranja. Luksemburg: Kancelarija zvaničnih publikacija Evropskih zajednica.

Feld, Lars P. (1999). Poresko takmicenje i njegov uticaj na alokaciju i distribuciju: Empirijska analiza. Disertacija,
Univerzitet u Sent Galenu.

Feld, Lars P. i Gebhard Kirchgässner (2001). Politička ekonomija direktne zakonodavnosti: direktna demokratija i lokalno
donosjenje odluka. Economic Policy 16 (33): 331-367.

Feld, Lars P. i John G. Matsusaka (2003). Budžetski
referendumi i vladino trošenje: dokazi iz švajcarskih kantonа. Journal of
Public Economics 87: 2703-2724.

Foster, Kathryn A. (1996). Specijalizacija u
vladama, neravnomerna upotreba specijalnih distrikata u metropolskim oblastima SAD, Urban
Affairs Review, 31: 283-313.

Frey, Bruno S. (1983). Demokratska ekonomska
politika. Oxford: Blackwell.

Frey, Bruno S. (1994). Direktna demokratija:
Političko-ekonomske lekcije iz švajcarskog
iskustva, American Economic Review, 84: 338-342.

Frey, Bruno S. i Alois Stutzer (2001). Sreća
i ekonomija. Kako ekonomija i institucije utiču na ljudsko blagostanje.
Princeton University Press, Princeton.

Frey, Bruno S. i Reiner Eichenberger (1999). Novi
demokratski federalizam za Evropu: funkcionalne, preklapajuće i konkurentne
nadležnosti. Cheltenham: Elgar.

Gold, Steven D. (1991). Međudržavno takmičenje i
politika poreza na lični dohodak država tokom 1980-ih, u Daphne A. Kenyon i John
Kincaid (ur.) Takmičenje među državama i lokalnim vladama.
Washington D.C.: Urban Institute Press, 205-217.

Haumann, Heiko (1991). Istorija istočnojevrejskog naroda.
Minhen.

Hayek, Friedrich August von (1960). Ustav
slobode. Chicago: Chicago University Press.

Hirschman, Albert O. (1970). Izlaz, glas i
lojalnost. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

Jensen, Ole B. i Tim Richardson (2001). Ugneždena
vizija: nove racionalitete prostora u evropskom prostornom planiranju. Regionalne
studije 35: 703-717.

Jones, Eric L. (1981). Evropsko čudo.
Cambridge: Cambridge University Press.

Kirchgässner, Gebhard i Werner W. Pommerehne
(1996). Harmonizacija poreza i poresko takmičenje u Evropskoj zajednici:
lekcije iz Švajcarske, Journal of Public Economics, 60: 351-371.

Kyriacou, Andreas P. (2004). Funkcionalne,
preklapajuće, konkurentne nadležnosti i upravljanje etničkim konfliktima.
Manuskript, Univerzitet u Đironi.

Laurent, Pierre-Henry i Marc Maresceau (ur.)
(1998). Stanje Evropske unije: produbljivanje i širenje. Boulder
i London: Lynne Riemer.

Martin, Dolores i Richard Wagner (1978).
Institucionalni okvir za opštinsku incorporaciju, Journal of Law and
Economics, 21: 409-425.

Mehay, Stephen L. (1984). Uticaj
vladine strukture na rashode specijalnih distrikata, Public Choice, 44:
339-348.

Montesquieu, Charles Louis (1749). O duhu
zakona. Pariz: Garnier.

Montignola, Gabriella, Tingyi Quian i Barry R.
Weingast (1995). Federalizam, kineski stil: politička osnova za ekonomski
uspeh u Kini. World Politics 48: 50-81.

Mueller, Dennis C. (1996). Ustavna
demokratija. New York: Oxford University Press.

Mueller, Dennis C. (2003). Public Choice III. Cambridge:
Cambridge University Press.

Nelson, Michael A. (1990). Decentralizacija
subnacionalnog javnog sektora: empirijska analiza determinanti lokalne
vladine strukture u metropolskim oblastima u SAD, Southern Economic
Journal, 57: 443-457.

Nuun, Samuel i Carl Schoedel (1997). Specijalni
distrikti, gradske vlasti i infrastruktura. Troškovi u 105 metropolskih oblasti u SAD, Journal of Urban Affairs, 19: 59-72.

Oates, Wallace E. (1972). Fiskalni federalizam .
New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Oates, Wallace E. (1991). Studije o fiskalnom
federalizmu. Aldershot: Elgar.

Oberreuter, Heinrich i Heribert Weiland (ur)
(1994). Demokratija i participacija u zemljama u razvoju. Paderborn:
Schönig.

Olson, Mancur (1969). Princip „fiskalne ekvivalencije“: Podela odgovornosti među različitim nivoima vlasti, American Economic Review, 59: 479-487.

Ostrom, Elinor (1990). Upravljanje zajedničkim dobrima: Evolucija institucija za kolektivno delovanje. Cambridge: Cambridge University Press.

Ostrom, Elinor, Larry Schroeder i Susan Wynne (1993). Institucionalni podsticaji i održivi razvoj. Boulder: Westview Press.

Pak, Hung Mo (1995) Efikasna konkurencija, institucionalni izbor i ekonomski razvoj imperijalne Kine, Kyklos, 48: 87-103.

Qian, Yingyi i Barry R. Weingast (1997) Federalizam kao posvećenost očuvanju tržišnih podsticaja, Journal of Economic Perspectives, 11: 83-92.

Rhode, Gotthold (1960) Staaten-Union und Adelsstaat: Zur Entwicklung von Staatsdenken und Staatsgestaltung in Osteuropa, vor allem in Polen/Litauen, im 16. Jahrhundert, Zeitschrift für Ostforschung, 9: 185-215.

Rosenberg, Nathan i L.E. Birdzell (1986) Kako je Zapad obogatili. Ekonomsko transformisanje industrijskog sveta. London: I.B. Tauris.

Rourke, John T., Richard P. Hines i Cyrus E. Zirakzadeh (1992). Direktna demokratija i institucionalna politika. Odlučivanje o međunarodnim pitanjima putem referenduma. Boulder: Lynne Rienner.

Salmon, Pierre (1987) Decentralizacija kao šema podsticaja, Oxford Review of Economic Policy, 3: 24-43.

Salmon, Pierre (2005) Horizontalna konkurencija među vladama, u ovom tomu

Sandler, Todd i John T. Tschirhart (1980) Ekonomijska teorija klubova: Evaluativni pregled, Journal of Economic Literature, 18: 1488-1521.

Sperber, Jonathan (1994) Evropske revolucije 1848-51, Cambridge: Cambridge University Press.

Tiebout, Charles M. (1956). Čista teorija lokalnih izdataka, Journal of Political Economy, 64: 416-24.

Tullock, Gordon (1994). Novi federalista. Vancouver: Fraser Institute.

Vanberg, Viktor J. (2000). Funkcionalni federalizam: Komunalna ili individualna prava? Kyklos 53 (Fasc. 3): 363-386.

Wade, Robert (1988). Seoske republike: Ekonomski uslovi za kolektivno delovanje u Južnoj Indiji. Cambridge: Cambridge University Press.

Wagener, Hans-Jürgen i Heiko Fritz (ur.) (1998). Aspekte der EU-Osterweiterung. Bonn: Dietz.

Weede, Erich (1993) Uticaj međudržavnog sukoba na revolucionarne promene i individualnu slobodu, Kyklos, 46: 473-495.

Zarkovic Bookman, Milica (1992) Ekonomija secesije. New York: St. Martin’s Press.

Zax, Jeffrey S. (1988) Efekti tipova i broja jurisdikcija na lokalne javne finansije, u Harvey S. Rosen (ur.) Fiskalni federalizam: Kvantitativne studije. Chicago: The University of Chicago Press, 79-106.

Zax, Jeffrey S. (1989). Postoji li Leviatan u vašem komšiluku? American Economic Review 79: 560-567

[1] Može se pretpostaviti da su političari izabrani u centralne predstavničke organe takođe primorani da se brinu o lokalnim problemima. Međutim, u mnogim državama članovi nacionalnog parlamenta se biraju po teritorijalnim okruzima samo u malom broju, ili uopšte ne prolaze kroz tu proceduru. U Federalnoj Republici Nemačkoj, na primer, mnogi poslanici Bundestaga ne pobeđuju na izborima po okruzima, već se biraju putem partijskih lista. Uz to, u nacionalnim parlamentima odgovornost lokalnog delegata je izuzetno niska, jer je on samo jedan od nekoliko stotina parlamentaraca.

[2] Koncept FPKJ se široko diskutuje kod Frey and Eichenberger (1999). Slične ideje se mogu naći kod Montesquieu (1749). Burnheim (1985) i Wehner (1992) pominju slične elemente. U ekonomskoj literaturi pionir sličnog koncepta bio je Tallock (1994), nazivajući ga „sociološkim federalizmom“. Casella i Frey (1992) diskutuju o konceptu, pozivajući se na odgovarajuću literaturu. CEPR (Centar za istraživanje ekonomske politike), 1993, ukratko dotiče mogućnost uspostavljanja preklapajućih jurisdikcija u Evropi (str. 54-55), ali bez ozbiljnog razvoja ideje ili pozivanja na istraživanja u prošlosti (osim radova Drèze 1993 na temu secesije).

[3]  Prema Sperberu (1994, str. 24), u prvoj polovini 19. veka prosečni prihod je bio veći u ekstremno fragmentisanoj Nemačkoj, u poređenju sa ekstremno centralizovanom Francuskom, što se barem delimično može pripisati decentralizaciji.

[4] Detaljno pišu o tome Cameron (1998), Dehousse (1998), Laurent and Maresceau (1998), Wagener and Heiko (1998).

Подели ово:

• Tweet
• Telegram